Conocimiento, política y los think tanks partidarios

El conocimiento experto cumple tres funciones en relación a la política (Morresi y Vommaro, 2011). Una función instrumental: su “aplicabilidad” genera que los decisores recurran a individuos y organizaciones expertas para definir, explicar y discutir problemas de política pública y, establecer criterios y procedimientos para su resolución (Pereyra, 2011). Una simbólica: la legitimación de discursos y cursos de acción, en la medida en que su autoridad es reivindicada independientemente de proyectos políticos (Pereyra, 2011). Una de redes, en tanto los portadores de conocimiento articulan redes de contactos que ejercen influencia en las políticas públicas.

Los think tanks son uno de los espacios en donde se desarrolla conocimiento experto, siendo muchas veces caracterizados como puentes entre la academia y la administración pública. Dos funciones conforman su carácter distintivo: la generación y difusión de información e ideas sobre problemas de gobierno y políticas públicas, y el uso de ellas para incidir en los debates y las decisiones públicas (Acuña, 2009). La diversidad de tradiciones nacionales y regionales indican que estas funciones (y la identidad de think tank) pueden desempeñarse independientemente de que estas organizaciones presenten o no afinidad con, o adhieran a, otros actores de la comunidad política.

No existe consenso en torno a los atributos que definen a los think tank partidarios. Se propone una definición que integra atributos presentados por distintos autores: los think tanks partidarios son organizaciones dedicadas a la generación de ideas de política pública y asesoramiento técnico (Acuña, 2009) direccionadas a los intereses de un partido político (Brown, et al., 2014) del cual se reconocen explícitamente como parte y con el cual establecen estrategias de colaboración directa (Strazza, 2011).

Análisis de la Fundación Pensar¹

Se analiza la experiencia de Pensar en tanto think tank partidario de PRO y su capacidad para informar con evidencia la toma de decisiones, a partir de un marco construido por el autor, el cual integra cuatro dimensiones de análisis: el sistema de partidos, las funciones del think tank, su autonomía estratégica, y su sostenibilidad.

Origen en un sistema de partidos fragmentado, consolidación en un contexto polarizado

El contexto de origen de PRO explica su apuesta por un proyecto de largo plazo de producción de conocimiento: ante la fragmentación del sistema de partidos y la dispersión de candidatos en las elecciones de 2003, un grupo de personas con trayectoria política e intelectual diagnosticó que las ideas vinculadas al mercado, el gobierno limitado y el sector privado como motor, no tenían representación. En 2005, el grupo se transformó en la Fundación Pensar. Las ambiciones electorales de PRO contribuyeron a su consolidación. De cara a las elecciones de 2011, el partido le asignó el trabajo de elaboración de planes de gobierno: “La idea es que, para que pueda hablar de las grandes cuestiones nacionales, pueda tener conocimiento y así, a la vez, instalar su candidatura en el debate público”². Ante la candidatura fallida de 2011, Pensar inició el trabajo de apoyo al partido de cara a las elecciones de 2015.

Si bien Pensar inició sus actividades en un marco de sistemas de partidos fragmentado e inestable, su consolidación como organización partidaria se dio en un marco de crecimiento de PRO como fuerza opositora nacional en un contexto de fuerte polarización. La polarización política es una de las variables que afecta el uso de evidencia en políticas públicas: la distancia ideológica y programática entre las principales fuerzas atenta contra la inclusión de evidencia como criterio para la elaboración de políticas públicas (Tanaka et al., 2011). Así, el desarrollo de las funciones del think tank (y, en última instancia, el uso de evidencia) está supeditado al contexto en el que operan las instituciones públicas. Por ejemplo, la distribución de fuerzas en el Congreso (con PRO como oposición legislativa), condicionaron la capacidad de Pensar para incidir en el debate parlamentario, priorizando la elaboración de planes de gobierno.

Funciones: soporte, red, legitimación y administración de conocimiento

Pensar se desempeñó como soporte de la actividad política a partir de la producción de conocimiento con pretensión de aplicabilidad: los planes (que se consolidaban en fases de diagnóstico y propositivas) generarían certidumbre sobre el accionar de PRO en caso de llegar al gobierno, y le permitirían acoplarse a la administración pública nacional, terreno desconocido para PRO. Con su conocimiento experto, Pensar certificaba las futuras acciones de PRO. El trabajo conjunto (entre referentes del partido, personas en la gestión, y los equipos técnicos de la Fundación) en torno a los planes de gobierno nutría a Pensar de una conciencia de los plazos y puntos de entrada para el asesoramiento y de la comprensión de los programas y las prioridades del partido, permitiendo adaptar el asesoramiento a las necesidades reales (Mackenzie, Pellini y Sutiyo, 2015). Otra de las ventajas de los think tanks internos que Pensar explotaba era la capacidad de coordinar con distintas instancias del partido (Mackenzie, et al., 2015): miembros en posiciones de gobierno, parlamentarios (aportando evidencia para la revisión de proyectos de ley en discusión e insumo para las votaciones en la Cámara), o referentes. Pensar también generaba y aportaba evidencia para los contenidos discursivos y las propuestas de los referentes de PRO, especialmente durante la campaña electoral.

La Fundación también apoyó la construcción y expansión político-territorial de PRO como fuerza nacional, llevando el debate de políticas públicas a las provincias, y avanzando en la conformación de una red nacional de dirigentes. Pensar también posibilitó a PRO nutrirse de perfiles técnicos. Los expertos que no suelen participar de la actividad política encontraban en Pensar un entorno resguardado desde donde debatir ideas (Baier y Bavkis, 2006). El armado de planes y la preparación de equipos técnicos para llevarlos adelante se convirtieron en dos caras de la misma moneda. La búsqueda de talentos adquirió un carácter legitimador al mostrar el interés del partido en la capacidad de los futuros decisores. Los miembros de Pensar circulaban en los medios debatiendo temas de coyuntura, legitimando a PRO a partir del despliegue de su “capital técnico”.

En el terreno simbólico, Pensar enarbolaba los valores a los que PRO buscaba asociarse para diferenciarse de sus competidores. La estructura del think tank responde a la idea de planificación, en tanto adopta un punto de vista de largo plazo con respecto a las políticas (Baier y Bavkis, 2006), opuesto a “la improvisación sistemática”, señalada por PRO como “uno de los males de los gobiernos”³. Pensar realzó la importancia de la evidencia como insumo para la toma de decisiones, en contraposición a la intuición de “la vieja política”. Con mesas de trabajo multi actorales, Pensar reforzaba la idea del diálogo y el consenso como forma de hacer política. El énfasis en la capacidad de los equipos de Pensar, la mayoría con estudios de posgrado nacional o internacional, fue una importante carta de presentación de PRO en las elecciones de 2015. A diferencia de la “vieja política”, en la que el compromiso ideológico acercaba a los militantes a los partidos, los militantes de PRO cultivaban un perfil más intelectual, conformaban una “militancia experta”.

Pero, ¿en qué medida Pensar producía conocimiento aplicado a políticas públicas, aspecto distintivo de los think tanks? Aunque conlleva un espacio destacado en su presentación, la producción sistemática de conocimiento mediante investigación es una de las funciones menos desarrolladas por los think tanks internos (Thompson, 1994; Baier y Bavkis, 2006). Estos think tanks suelen operar como intermediarios (brokers) (Mackenzie, et al., 2015). Así, Pensar oficiaba más como administrador de conocimiento: generaba evidencia a partir del encargo de estudios a terceros, los ponía en discusión con actores, y se nutría de esa evidencia, trabajos y discusiones para elaborar planes de gobierno y generar contenidos discursivos.

Balance entre autonomía y disciplina partidaria

En la evolución de grupo ideológico a think tank partidario, Pensar logró reconocimiento tanto interno (del partido) como externo (medios y otras audiencias). Diseñando planes de gobierno, la Fundación se profesionalizó y creció en importancia. Cinco factores explican la exitosa integración de Pensar a PRO. La legitimidad que el apoyo explícito de Macri le brindó a la Fundación, y el acceso directo al líder del partido. La clara división trazada entre el partido, como espacio político, y la Fundación, como espacio técnico, dándole así una función específica. La incorporación a su trabajo de una lectura estratégica de la política y su creciente politización, lo cual permitió a Pensar contribuir a lograr los objetivos político-electorales, ganando así prestigio y favoreciendo el crecimiento de sus miembros en la estructura partidaria. El desarrollo de una rigurosa “disciplina partidaria” (en ocasiones, la Fundación debió bajar el perfil en los medios públicos o retirar documentos de su web). La sumisión a la política implicó la ausencia de una agenda propia: su agenda era reactiva, a demanda del partido, y en seguimiento a los debates de la agenda política nacional (Uña, 2006).

Para ganar aceptación como think tank de PRO, la Fundación gestionó el equilibrio entre dos atributos: el de ser actor (con autonomía) y agente (recurso organizacional) (Acuña, 2009). La experiencia de Pensar sugiere que, en los think tanks partidarios, la gestión de ese equilibrio responde a objetivos y coyunturas políticas, por lo que se encuentra en constante movimiento.

Las elecciones y la incertidumbre constitutiva del think tank partidario

La dinámica de la competencia política impactó directamente en el trabajo de Pensar como asesor científico. Conforme se acercaba la instancia electoral, y PRO crecía en las encuestas, la discusión de políticas públicas y el trabajo en torno a los planes de gobierno eran relegados en favor de la construcción de candidaturas y la militancia territorial.

En 2015 PRO ganó unas ajustadas elecciones presidenciales (51% a 49%), retuvo la Ciudad de Buenos Aires, dio la sorpresa en la Provincia de Buenos Aires, y logró numerosas victorias a nivel municipal. PRO se vio ante el desafío de gestionar un crecimiento abrupto. Una enorme cantidad de cargos deberían ser cubiertos. Pensar se erigió como una de las principales fuentes de recursos humanos, colocando a sus miembros en todos los niveles de la estructura de gobierno nacional y subnacional, incluido ministros y secretarios. La institución quedó acéfala y sin miembros activos. Pero el conocimiento experto pasaba a ocupar un lugar central en la nueva administración de gobierno: “Macri designa un gabinete con fuerte impronta técnica y algunos políticos”⁴.

Palabras finales

Este trabajo analizó un caso de relación entre un think tank partidario y un partido político, buscando entender una modalidad específica de vínculo entre conocimiento y política. Junto con las lecciones presentadas, otras preguntas relevantes son: ¿Cuál fue el rol que el conocimiento experto desempeñó con PRO gobernando a nivel nacional? ¿Sirvieron los planes para tomar medidas informadas una vez asentados los equipos en la gestión? ¿Fue el rol del think tank interno tan importante para “PRO oficialista” como lo fue para “PRO opositor? ¿Son los resultados de la política pública distintos cuando cuentan incorporan insumos de investigación y conocimiento en su diseño? ¿Qué modalidades de vínculo entre conocimiento y política propone la fuerza política actualmente en el gobierno que, en palabras del presidente, se trata de “un gobierno de científicos”⁵?

 

 

Referencias

1 El autor entrevistó a 28 miembros de la Fundación Pensar, referentes de PRO y funcionarios de la administración pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2011-2015).

2 La Política Online, 2 de marzo, 2010.

3 El Estadista, 7 de mayo, 2015.

4 La Nación, 26 de noviembre, 2015.

5 La Nación, 1 de marzo, 2020.

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Acuña, C. (2009). “Análisis comparativo de cuatro estudios de caso sobre institutos de investigación de políticas (o think tanks) en México, Brasil, Ecuador y Uruguay”, en Weyrauch,

1. (comp.) Acercando la investigación a las políticas públicas en América Latina: repensando los roles y desafíos para los institutos de investigación de políticas (pp. 13-82). Buenos Aires: CIPPEC. Baier, G. y Bakvis, H. (2006). “Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?”, en Garcé, A., y Uña, G. (comps.) Think tanks y políticas públicas en Latinoamérica. Dinámicas globales y realidades regionales (pp. 51-67). Prometeo.

Brown, E. Knox, A. y Tolmie, C. (2014). “Linking Think Tank Performance, Decisions, and Context”, Results for Development.

Mackenzie, J., Pellini, A. y Sutiyo, W. (2015). “Establishing government think tanks: an overview of comparative models”. Working paper 4, KSI.

Morresi, S. y Vommaro, G. (2011). “Los expertos como dominio de estudio socio-político”, en Morresi, S. y Vommaro, G. (comps.) Saber lo que se hace. Expertos y política en Argentina (pp. 9-40). Prometeo.

Pereyra, S. (2011). “Técnica y política: un análisis de la consolidación de expertos anticorrupción durante los noventa”, en Morresi, S. y Vommaro, G. (comps.) (2011) Saber lo que se hace. Expertos y política en Argentina (pp. 255-298). Prometeo.

Strazza, L. (2011). “Saber y poder: think tanks, decisores gubernamentales y burocracia pública en el combate a la pobreza en Argentina y Chile”. Buenos Aires. UdeSA.

Tanaka, M., Barrenechea, R. y Morel, J. (2011). “La relación entre investigación y políticas públicas en América Latina: un análisis exploratorio”, en Mendizabal, E. y Correa Aste, N. (eds.) Vínculos entre conocimiento y política: el rol de la investigación en el debate público en América Latina (pp. 37-83). Lima: CIES y UP.

Thompson, A. (1994). "Think tanks en la Argentina. Conocimiento, instituciones y política”.

Buenos Aires: CEDES.

Uña, G. (2006). “Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación y la permanencia”, en Garcé A. y Uña G. (comps.) Think tanks y políticas públicas en Latinoamérica. Dinámicas globales y realidades regionales (pp. 177-220). Prometeo.

 

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