Quando “ter o conhecimento” não é suficiente: o Brasil e a América do Sul diante da Covid-19

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18th December 2020

Julia de Souza Borba Gonçalves

A Covid-19 em um curto período de tempo (menos de 4 meses) se tornou uma pandemia. Os primeiros casos e desdobramentos da doença foram observados no final de janeiro e início de fevereiro na China e em alguns países da Europa (com destaque para Itália e Espanha), logo se espalhando por toda a região. Neste período, os demais países tiveram tempo para monitorar o surgimento e tratamento dos casos e se prepararem para quando a Covid-19 chegasse naqueles. Em março, a Organização Mundial da Saúde (OMS) decidiu declarar pandemia, confirmando que o coronavírus é um desafio global que não apenas requer respostas individuais por parte dos países, mas ações conjuntas no nível regional e global.

As organizações regionais como o Sistema de Integração Centro-Americana (SICA), a União Europeia (UE) e a União Africana (UA) tem conseguido promover respostas conjuntas frente à Covid-19 na América Central, Europa e África, respectivamente. São organizações que contam com organismos próprios que acompanham e elaboram diretrizes em relação ao tema de Saúde com o objetivo de serem adotadas no âmbito de seus processos de integração regional. Neste ensaio, argumenta-se que a América do Sul não conseguiu promover ações conjuntas para o enfrentamento da Covid-19 a região devido às características do Foro para el Progreso de América del Sur (Prosul), a mais recente instância de integração regional da América do Sul: é uma iniciativa de baixa institucionalidade e dependente das vontades dos Estados membros, em que não participam todos os países da região e de baixo protagonismo do Brasil no mesmo. O caso da América do Sul evidencia que a vontade política associada a um organismo especializado no tema em questão é essencial para que o assessoramento científico seja eficiente.

Brasil diante da Covid-19

O Brasil é segundo país com mais casos de pessoas contagiadas por coronavírus no mundo e dos 10 países com maiores casos de contágio, 4 são sul-americanos1. Apesar do esforços iniciais2, a postura do presidente da República tem sido marcada pelo discurso de que está priorizando o crescimento econômico ao mesmo tempo em que minimiza a gravidade dos casos no país e dos efeitos da doença3.

A falta de seriedade no combate à Covid-19 observa-se nos casos em que o presidente fez campanha notadamente aberta ao uso da hidroxicloroquina para o tratamento da doença (mesmo sem estudos conclusivos sobre a comprovação de sua efetividade), não seguiu as recomendações do Ministério da Saúde de evitar aglomerações e usar máscaras em lugares públicos4. Outro desdobramento foi a demissão anunciada pelos dois ministros (ambos médicos) que ocuparam o Ministério da Saúde após desentendimentos com o presidente brasileiro sobre as estratégias de enfrentamento à doença e, até o momento (14/08/2020), o Ministério da Saúde continua sem ministro5.

Nesse contexto de desentendimentos entre o presidente e os ministros de Saúde sobre as políticas adequadas, observou-se maior atuação dos Estados da Federação para fazer frente a pandemia da Covid-19. Destacam-se a articulação entre os Estados da Federação6, como o Comitê Científico do Consórcio do Nordeste, e entre Estados da Federação e empresas multinacionais ou países, como o acordo de cooperação Paraná-Rússia7 e Instituto Butantã (São Paulo)-SinoVac Biotech (China)8.

O Lockdown, que se mostrou uma medida de sucesso na Nova Zelândia9, não foi tomada seriamente como opção pelo governo para conter o aumento de contágios no país. Cientistas brasileiros vêm ocupando as redes sociais para debater os impactos da Covid-19 nos mais diversos temas e como superar a pandemia. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), uma fundação pública federal, vem publicando vários estudos10 (Textos para Discussão, Notas Técnicas e Carta de Conjuntura) sobre o tema e, recentemente, publicou o plano “Brasil Pós Covid 19 - Contribuição do IPEA”11.

O que fazer, como fazer e quais são as perspectivas futuras em relação à Covid-19 são tópicos amplamente discutidos por cientistas e pesquisadores brasileiros. Contudo, esbarram na ausência de vontade política e de liderança, que não são sentidos apenas nacionalmente, mas também reverberam para a região, principalmente a América do Sul.

Respostas do Brasil à Covid-19 e seus efeitos na região sul-americana

O primeiro efeito se relaciona ao fechamento de fronteiras (marítimas, terrestres e aéreas), no caso, com o Uruguai, Argentina, Paraguai, Bolívia, Peru, Colômbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa. Assim que a OMS declarou pandemia mundial, os fechamentos totais ocorreram na Argentina (16 de março), Chile (18 de março) e Suriname (15 de março), e o fechamento gradual ocorreu na Bolívia (25 de março), Colômbia (17 de março), Equador (15 de março), Paraguai (14 de março) e Uruguai (24 de março). No caso da Guiana e Guiana Francesa, foram em momentos diferentes12.

O segundo impacto é como respondem as organizações regionais diante do aumento de casos de contágio na região. Em abril, a OMS declarou que a América do Sul era o novo epicentro da doença. O Mercado Comum do Sul (Mercosul), a Aliança do Pacífico e a Comunidade Andina de Nações (CAN) promoveram reuniões para discutir e propor medidas para enfrentar a Covid-1913, assim como o Prosul.

Comparar e analisar como organizações regionais têm respondido à pandemia do Covid-19 nos possibilita um olhar sobre suas capacidades de oferecerem respostas conjuntas e promover a cooperação entre os Estados membros por meio dos mecanismos e regras que foram estabelecidos. A tabela 1 sintetiza se o SICA, a UA, a UE e o Prosul estão respondendo ou não aos efeitos do coronavírus no nível regional.

Tabela 1 - Respostas de organizações regionais à pandemia da Covid-19
Blocos regionais União Africana União Europeia Prosul SICA
Promoveram reuniões           entre autoridades máximas             dos países?  

 

 

 

não

 

 

 

 

sim (6)

 

 

 

 

sim (3)

 

 

 

sim (1)

Publicaram declarações conjuntas?  

 

sim

 

 

sim

 

 

sim

 

 

sim

Elaboraram um plano de ação conjunto?  

 

sim

 

 

sim

 

 

não

 

 

sim

Houve    designação de                    aporte

financeiro?

 

 

sim

 

 

sim

 

 

não

 

 

sim

Fonte: adaptado do artigo de Barros, Gonçalves e Samurio14.

O Conselho Europeu aprovou o “Roteiro para a Recuperação”15, o orçamento de longo prazo (2021-2027) e o plano de recuperação no valor de 1,8 trilhão de euros16. A União Africana e os Centros de Controle e Prevenção de Doenças da África (Africa CDC) lançaram a Africa Covid-19 Response Fund em parceria com a Iniciativa Afro Champions17. O SICA aprovou o Plan de Contingencia Regional del SICA frente al Coronavirus, em que incluem a criação do Fundo de Emergência e do Observatório Regional SICA-COVID1918, com informações sobre as ações que os países têm adotado, assim como a sistematização de informações sobre casos de Covid-19.

Nesse sentido, ao comparar o Prosul com outras organizações regionais (as quais abrangem, ou visam abranger, a totalidade dos países da região), observa-se que o mesmo não tem tido sucesso apesar dos esforços do Prosul para promover uma atuação conjunta da região desde o aparecimento da Covid-19 (tais como as declarações presidenciais e reuniões entre representantes de Estados e ministros da Saúde)19.

Isso se relaciona, por um lado, ao cenário político regional dos últimos anos que se intensificou em 2019. A criação do Prosul representa a fragmentação política da região e a ausência de uma instância efetiva para promover a governança regional, no contexto de enfraquecimento e extinção na prática da União de Nações Sul-Americanas (Unasul) e de seus órgãos associados, e também a criação de instâncias informais e fragmentadas, como o Grupo de Lima20. Dos 12 países da América do Sul, apenas 8 fazem parte do Prosul.

Por outro, o declínio do protagonismo brasileiro na região vem se acentuando desde 2016. O Brasil não teve participação ativa na construção do Prosul, abrindo espaço para o protagonismo de Chile e Colômbia21. Até o momento, o presidente brasileiro não participou de nenhuma reunião do Prosul sobre a Covid-1922, se distanciando do crescente papel que o Brasil vinha desempenhando na diplomacia em saúde desde a criação do Sistema Único de Saúde (SUS)23.

Diplomacia em saúde e a governança regional em saúde

Uma outra forma de corroborar o argumento de que a falta de protagonismo do Brasil na região levou a que o Prosul não fosse efetivo na promoção de ações conjuntas, é observar os períodos de maior protagonismo do Brasil na região e como isso repercutiu positivamente na governança regional em saúde.

Os principais agentes para a promoção da cooperação internacional e diplomacia em saúde no Brasil, desde a criação do SUS, foram o Ministério da Saúde (MS), a Agência Brasileira de Cooperação (ABC) e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). O Instituto de Sul- Americano de Governo em Saúde (ISAGS), do Conselho Sul-Americano de Saúde da Unasul e cuja a sede se localizava na cidade do Rio de Janeiro (RJ), foi uma das mais importantes iniciativas diplomáticas na área de cooperação internacional e diplomacia em saúde do Brasil para a região na última década24.

O ISAGS capitalizou sobre o papel internacional do Brasil, que na época exerceu grande protagonismo global no questionamento de normas sobre o acesso à medicamentos e direito à saúde em várias agências da ONU e na cooperação Sul-Sul. A liderança do Brasil na região foi instrumental na promoção da presença internacional da Unasul25.

Outras ações de sucesso na área da Saúde adotadas pelos países e pelas instituições regionais da América do Sul, no período de maior protagonismo do Brasil, são:

1) A assinatura da Carta de Compromisso Social de Buenos Aires de 2000, que estabelece um quadro de obrigações para alcançar o acesso a serviços integrais em saúde;

2) o Plano Estratégico de Ação Social do Mercosul, em 2010, sobre harmonização de políticas específicas de saúde pública;

3) o sistema Donasur, registro de doações de órgãos;

4) marcos normativos para regular o controle epidemiológico e respostas à propagação da dengue, zika e chikungunya;

5) os presidentes do Mercosul trabalharam em conjunto na Organização Mundial da Saúde para a flexibilização das patentes dos medicamentos e que tivessem mais opções para desenvolver uma vacina contra a H1N1

6) a ação coordenada entre Mercosul e Unasul para a compra conjunta de medicamentos na Organização Panamericana de Saúde (OPS);

7) a criação da Unasul do banco de preços compartilhado nas negociações sobre produtos farmacêuticos26.

O Prosul, em sua 1ª Declaração Presidencial, propôs incorporar o acervo da integração regional e indicado que a Saúde seria um dos temas prioritários27. O ISAGS não foi incorporado pelo Prosul e teve suas atividades encerradas em junho de 2019, em decorrência do esvaziamento e extinção da Unasul.

O último relatório anual do ISAGS (2019) informa que o instituto vinha desenvolvendo atividades na área de Vigilância Sanitária, a fim de buscar o fortalecimento das capacidades de vigilância na região e de respostas à situações de epidemias e de riscos aos países que compõem a Unasul. Também é destacado que o ISAGS elaborou a base de dados Sur+ com informações, séries estatísticas, mapas, gráficos e notícias relacionadas às assimetrias regionais e seus impactos para a Saúde28. Tal base de dados, assim como o site da Unasul, não estão mais disponíveis, pois o domínio do site isags-unasur.org está sem registro.

Conclusões

A pandemia do Covid-19 se apresentou como um desafio às organizações regionais de todo o mundo e à capacidade das mesmas de apresentarem soluções e coordenar ações conjuntas, mas em nenhuma das regiões analisadas optou-se por tratar do tema de maneira individual. No caso da América do Sul, o que se observou foi a ausência de governança regional eficiente, devido, em parte, à falta de protagonismo brasileiro na região e de organismos específicos para lidar com o tema. Durante o período em que o Brasil desempenhou maior protagonismo na região, a América do Sul pode responder conjuntamente aos desafios, e estabelecer o ISAGS como organismo para monitoramento e assessoramento. O que se observa atualmente é que a América do Sul vem tratando o tema de forma fragmentada, informando ou adotando ações apenas nos países que conformam aquela iniciativa e, consequentemente, não enfrentando a Covid-19 de maneira apropriada.

References

1 Disponível em: https://coronavirus.jhu.edu/map.html. Acesso em: 14 ago. 2020.

2 Disponível em: https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2020/marco/presidente-jair-bolsonaro- institui-comite-de-crise-para-supervisao-e-monitoramento-dos-impactos-da-covid-19. Acesso em: 14 ago. 2020. 3 Disponível em: https://www.metropoles.com/jair-bolsonaro/covid-19-na-crise-bolsonaro-prioriza-discurso- economico. Acesso em: 14 ago. 2020.

4 Disponível em: https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/07/12/A-responsabiliza%C3%A7%C3%A3o- de-Bolsonaro-na-pandemia-sob-an%C3%A1lise. Acesso em: 14 ago. 2020.

5 Disponível em: https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,foi-um-mes-perdido-diz-mandetta-sobre- demissao-de-teich,70003304355. Acesso em: 14 ago. 2020.

6 Disponível em: https://www.idef-ufpb.com/artigo-consorcio-nordeste- covid19?fbclid=IwAR0VyjpfojqxkJaV9cUWzlm-0wRlQEpkgT4MUgs8Dlcio7sx48Ldy1uV-eM. Acesso em: 14 ago. 2020.

7 Disponível em: https://saude.estadao.com.br/noticias/geral,parana-e-russia-assinam-acordo-de-colaboracao- para-teste-e-producao-de-vacina-contra-covid-19,70003397151. Acesso em: 14 ago. 2020.

8 Disponível em: http://www.butantan.gov.br/noticias/butantan-e-governo-de-sp-vao-testar-e-produzir-vacina- inedita-contra-coronavirus. Acesso em: 14 ago. 2020.

9 Disponível em: https://www.bbc.com/news/world-asia-52961539. Acesso em: 14 ago. 2020.

10 Disponível em: https://www.ipea.gov.br/coronavirus/. Acesso em: 14 ago. 2020.

11 IPEA. 2020. “Brasil Pós-Covid. Contribuições do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada” Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/relatorio_institucional/200724_ri_o%20brasil_pos_covid_1 9.pdf. Acesso em: 14 ago. 2020.

12 GARCIA, A.; ASSIS, C.; RIBEIRO, R. 2020. “Covid-19 no Continente Africano: impactos, respostas e desafios”. Nota Técnica, 21. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/200521_n_16_dirur.pdf. Acesso em: 14 ago. 2020.

13 GARCIA, A.; ASSIS, C.; RIBEIRO, R. 2020. “Covid-19 no Continente Africano: impactos, respostas e desafios”. Nota Técnica, 21. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/200521_n_16_dirur.pdf. Acesso em: 14 ago. 2020.

14 BARROS, P; GONÇALVES, J; SAMURIO, S. 2020. “Desintegração econômica e fragmentação da governança regional na América do Sul em tempos de Covid-19”. Boletim de Economia Política Internacional. No prelo 2020.

15 Disponível em: https://www.consilium.europa.eu/media/43420/20200421-a-roadmap-for-recovery_pt.pdf. Acesso em: 14 ago. 2020.

16 Disponível em: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/the-eu-budget/long-term-eu-budget-2021-2027/. Acesso em: 14 ago. 2020.

17 GARCIA, A.; ASSIS, C.; RIBEIRO, R. 2020. “Covid-19 no Continente Africano: impactos, respostas e desafios”. Nota Técnica, 21. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/200521_n_16_dirur.pdf. Acesso em: 14 ago. 2020.

18 Disponível em: https://www.sica.int/noticias/observatorio-regional-sica-covid-19-todo-lo-que-necesitas- saber-del-coronavirus-en-centroamerica_1_122785.html. Acesso em: 14 ago. 2020.

19 BARROS, P; GONÇALVES, J; SAMURIO, S. 2020. “Desintegração econômica e fragmentação da governança regional na América do Sul em tempos de Covid-19”. Boletim de Economia Política Internacional. No prelo 2020.

20 BARROS, P.; GONÇALVES, J. 2019. “Fragmentação da Governança Regional, o Grupo de Lima e a política externa brasileira”. Mundo e Desenvolvimento, 2(3). Disponível em: https://www.academia.edu/41999319/Fragmenta%C3%A7%C3%A3o_da_Governan%C3%A7a_Regional_o_G rupo_de_Lima_e_a_pol%C3%ADtica_externa_brasileira_2017_2019. Acesso em: 14 ago. 2020.

21 BARROS, P.; GONÇALVES, J. 2019. “Fragmentação da Governança Regional, o Grupo de Lima e a política externa brasileira”. Mundo e Desenvolvimento, 2(3). Disponível em: https://www.academia.edu/41999319/Fragmenta%C3%A7%C3%A3o_da_Governan%C3%A7a_Regional_o_G rupo_de_Lima_e_a_pol%C3%ADtica_externa_brasileira_2017_2019. Acesso em: 14 ago. 2020.

22 BARROS, P; GONÇALVES, J; SAMURIO, S. 2020. “Desintegração econômica e fragmentação da governança regional na América do Sul em tempos de Covid-19”. Boletim de Economia Política Internacional. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/boletim_internacional/200930_bepi_27_a8.pdf

23 BUSS, P. 2018. “Cooperação internacional em saúde do Brasil na era do SUS”. Ciência Saúde Coletiva, 23:1881-90. Disponível em: https://www.scielosp.org/pdf/csc/2018.v23n6/1881-1890/pt. Acesso em: 14 ago. 2020.

24 BUSS, P. 2018. “Cooperação internacional em saúde do Brasil na era do SUS”. Ciência Saúde Coletiva, 23:1881-90. Disponível em: https://www.scielosp.org/pdf/csc/2018.v23n6/1881-1890/pt. Acesso em: 14 ago. 2020.

25 RIGGIROZZI, P., 2014. “Regionalism, activism, and rights: New opportunities for health diplomacy in South America”. Review of International Studies, 41: 407-428. Disponível em: https://www.cambridge.org/core/journals/review-of-international-studies/article/regionalism-activism-and- rights-new-opportunities-for-health-diplomacy-in-south-america/C61D84F150AFBA940498F84A621B8552. Acesso em: 14 ago. 2020.

26 RIGGIROZZI, Pia. 2020. “Coronavirus y el desafío para la Gobernanza Regional en América Latina”. Fundación Carolina, 12. Disponível em: https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2020/03/AC- 12.2020.pdf. Acesso em: 14 ago. 2020.

27 Disponível em: https://minrel.gob.cl/declaracion-presidencial-sobre-la-renovacion-y-el-fortalecimiento-de- la/minrel/2019-03-22/145147.html. Acesso em: 14 ago. 2020. 

28 Disponível em: https://drive.google.com/drive/folders/1wb0e1nzCG6cRlslK7GNdh8bMIxygSTpo. Acesso em: 14 ago. 2020.