Republished: 11th Dec 2020
Claudio Pérez-Méndez
Académico de la Universidad Autónoma de Chile y del Instituto de Ciencias Químicas Aplicadas de la misma Universidad. Director en Fundación Axial.
Históricamente han existido múltiples instrumentos y normas que, bajo la asesoría científica, se han diseñado con el propósito de orientar el progreso científico o alguno de los aspectos relacionados con el quehacer de la Ciencia, Tecnología e Innovación – CTI – del país. Un ejemplo de esto es el informe que derivó de la asesoría realizada por UNESCO al Gobierno de Chile (1968), específicamente, a la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica – CONICYT –, respecto a orientaciones para la nueva política científica del país[1]. Posteriormente, se publicó la norma (Decreto N° 491/1971) [2] en la cual se establecían el propósito, los objetivos, la estrategia y la estructura organizacional que tendría el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación – SNCTI – nacional.
En la actualidad varias han sido las normas que han contado con asesoramiento científico para su diseño, ejemplo de ello es la Ley N° 21.105 que decreta la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación [3] – MinCTCI –. Esta Ley (2018) indica, en su Artículo 1, lo siguiente: “La presente ley tiene por objeto establecer un marco general que estructure, impulse, coordine y promueva las actividades de ciencia, humanidades y desarrollo tecnológico en todas sus etapas, a fin de contribuir al desarrollo sustentable y al bienestar social”. En este artículo se señala claramente que el espíritu de esta Ley incentiva el trabajo mancomunado entre los actores vinculados al SNCTI con el propósito de contribuir al Desarrollo sustentable y al bienestar de la ciudadanía. Lo cual se debiese traducir en que asesoramiento científico logre ser una etapa significativa en el ciclo de políticas públicas nacionales.
Sin embargo, el objetivo de diseñar, implementar y evaluar políticas públicas basadas en evidencia científica que sean coherentes con el contexto socioeconómico y cultural nacional, mediante el trabajo colaborativo entre las instituciones, tomadores de decisión, los stakeholders y el asesoramiento del sector científico, no ha estado exento de dificultades. Ejemplo de esto ha sido la implementación de múltiples normas, entre esas la Ley N° 21.105 y la ejecución de medidas concretas en las cuales la evidencia científica es fundamental para lograr resultados positivos, como lo es el caso de las acciones relacionadas con la pandemia de SARS-CoV-2.
Entre las razones que han contribuido con la deficiente vinculación de la evidencia científica en el ciclo de políticas públicas, en particular, las relacionadas con la pandemia por SARS- CoV-2, están:
- Deficiente interacción entre tomadores de decisión, stakeholders y el sector científico.
- Alta dispersión en la comunidad científica y en tomadores de decisión respecto a las orientaciones políticas de la I+D en el país.
- Incongruente marco institucional (organizativo y normativo) del sistema de I+D respecto del contexto nacional.
Deficiencias en la interacción entre tomadores de decisión y el sector científico.
La deficiente interacción entre los tomadores de decisión, stakeholders y el asesoramiento del sector científico, se debe tanto a problemas en la demanda de evidencia científica como en la oferta de la misma [4]. Según la bibliografía, los tomadores de decisión tienden a demandar y utilizar la información científica asesorados por investigadores en la medida que existe algún grado de experiencia en el quehacer científico y, además, una significativa valoración de la investigación. Respecto a quienes desarrollan el trabajo científico, los problemas principales radican, por un lado, en la discordancia que existe entre los tiempos de la política y de la investigación. Por otro lado, en la relevancia que pueda tener la investigación para el diseño e implementación de una política pública y, finalmente, en la claridad con la que se entrega esta información a los tomadores de decisión [4].
En el caso particular de la pandemia de SARS-CoV-2 en Chile, se ha podido observar que existe una deficiente interacción entre quienes toman las decisiones políticas para enfrentar la pandemia, es decir, el gobierno y quienes asesoran a las distintas instituciones, esto es, los investigadores u organizaciones ligadas a la investigación [5]. En ese sentido, de parte del gobierno se ha constatado una postura un tanto desequilibrada entre el manejo de la salud pública y de las consecuencias en la economía. De este modo se ha hecho evidente que la valoración de los datos recibidos de los asesores científicos, ha sido menor que la importancia dada a los datos o aspectos económicos que enfrenta el país [6].
En cuanto al asesoramiento realizado por la comunidad científica, los problemas corresponden, principalmente, a la forma de difundir las investigaciones y la claridad con la cual se disemina la información. En ese sentido, se puede constatar que la comunidad científica no ha sido capaz de difundir, con adecuada claridad y en los espacios públicos apropiados, la información relativa al SARS-CoV-2 en Chile y las consecuencias de esta pandemia [7].
Dispersión en las orientaciones políticas de la CTI en el país.
El debate público a nivel nacional en los últimos 15 años ha demostrado que existe una amplia dispersión de ideas, juicios, criterios y propuestas respecto a políticas públicas de CTI, no solo entre tomadores de decisiones sino que también entre diferentes sectores dentro de la propia comunidad científica. Esto se ha visto reflejado, particularmente, en la instalación de la estructura organizacional y normativa del SNCTI la cual quedó establecida en la Ley N°
21.105. Múltiples agrupaciones tanto científicas (Sociedades Científicas, entre otras) y de la sociedad civil, han manifestado públicamente sus diferentes opiniones y propuestas respecto a la estrategia que se debe seguir en la conformación del SNCTI. Estas discrepancias también se han visto reflejadas durante la discusión anual del presupuesto de la nación, en particular, lo que corresponde a la partida de CTI que en la actualidad maneja el MinCTCI. En este debate es común la participación y asesoría científica de diversos grupos o investigadores a las comisiones parlamentarias de la Cámara de Diputados y del Senado [8].
La dispersión de orientaciones políticas se observa no solo en la estructura organizacional del SNCTI, sino que también en otros sectores. En ese sentido, en el ámbito de la salud pública, existen múltiples instancias gubernamentales y parlamentarias que asesoran técnicamente a ministerios, servicios y parlamentarios. En lo que respecta al Ministerio de Salud – MinSal –, entre las instituciones que lo asesoran, están: el Comité Asesor en Vacunas y Estrategias de Inmunización – CAVEI – y el Instituto de Salud Pública – ISP –. Junto con estas instancias formales, también existen comités de asesores no permanentes que colaboran en algunos aspectos relevantes, por ejemplo, el Comité de Asesores Científicos del MinCTCI, el cual fue creado con el propósito de analizar y entregar recomendaciones acerca de los ensayos clínicos que son necesarios realizar para generar una estrategia de vacunación. Por su parte, el MinSal creó la Mesa Social COVID-19 en la cual participan diversas autoridades de gobierno, alcaldes, investigadores y profesionales de la salud. Esta instancia, no vinculante políticamente, tiene como objetivo asesorar a las autoridades en la coordinación y ejecución de acciones para enfrentar con efectividad el brote del virus [9]. Finalmente, a nivel parlamentario, tanto la Cámara de Diputados y el Senado tienen una Comisión de Salud en la cual se discuten los proyectos de Ley relacionados con este sector.
Además de las instancias mencionadas anteriormente, también existen una serie de Colegios y Sociedades científicas o médicas que, sin formar parte de comisiones gubernamentales o parlamentarias, han estado permanentemente asesorando a estas distintas instancias. Junto con ello, han emergido una serie de profesionales, investigadores y agrupaciones científicas independientes que han participado del debate público acerca de cómo enfrentar la pandemia.
Esta multiplicidad de actores ha demostrado que existe una gran diversidad de ideas y propuestas técnicas respecto al manejo de la pandemia. Además, han emergido diferencias ideológicas y éticas dentro de la propia comunidad científica que asesora a las distintas instituciones de gobierno y parlamentarias. Estas discrepancias han generado desavenencias que no favorecen la generación de consensos en la comunidad científica que asesora a las distintas instancias de toma de decisiones en cuanto a la mejor estrategia para enfrentar la pandemia. Esta ruptura se ha traducido en el debate acerca de la necesidad de solicitar la renuncia del Ministro de CTCI [10]. Esto, en conjunto con las diferencias políticas existentes entre el gobierno y los distintos sectores de la oposición, dificultan la posibilidad de generar espacios de asesoramiento científico basados en la mejor evidencia disponible para hacer frente a los problemas de salud, económicos, sociales y culturales que han emergido debido al SARS-CoV-2.
Marco institucional del SNCTI desacoplado del contexto nacional
La Ley N° 21.105 busca ordenar y orientar el quehacer de la CTI al establecer una nueva estructura organizacional del SNCTI y definir las instancias encargadas del ciclo de políticas relacionadas con la CTI en el país. No obstante, a dos años de la puesta en marcha de la Ley N° 21.105, la descontextualización del quehacer científico y, por consecuencia, del proceso de asesoramiento a tomadores de decisión sigue estando patente [11]. Esto se debe, en parte, a la carencia de elementos institucionales fundamentales para la vinculación de la CTI con aquellos aspectos sociales, económicos y culturales en los cuales la evidencia científica juega un rol relevante. Ejemplo de ello es la ausencia de la Estrategia Nacional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación para el Desarrollo, la cual corresponde al marco general del cual deriven todas las normas e instrumentos del SNCTI y que permitan vincular la CTI con cada uno de los sectores del país, como por ejemplo, la salud pública. La existencia de esta estrategia habría permitido, antes de la aparición de la pandemia por SARS-CoV-2, que aquellos ámbitos de la salud pública nacional hayan podido ser abordados de forma más directa y eficaz desde el quehacer científico.
Junto con lo anterior, la deficiente implementación de la estructura organizacional y normativa del SNCTI ha generado un debate entre quienes han formado parte de los equipos de asesores gubernamentales y parlamentarios. Por un lado, un sector de la comunidad científica concuerda con las acciones e iniciativas que se han ejecutado hasta ahora y defienden la implementación llevada a cabo por el MinCTCI. Por otro lado, existe un sector que no solo discrepa de las medidas ejecutadas sino que también ha hecho patente que el progreso científico nacional ha estado distanciado de las necesidades sociales, económicas y culturales del país. Por consecuencia y considerando el contexto actual de la nación, este sector propone ejecutar acciones concretas que permitan estrechar los vínculos entre el marco institucional de la CTI y la realidad nacional [11].
La emergencia del SARS-CoV-2 ha hecho aún más evidente las dificultades del asesoramiento científico a instituciones públicas. En primer lugar, debido a los diferentes objetivos que persiguen las organizaciones que forman parte del SNCTI y aquellas instituciones pertenecientes a otros ministerios o servicios (Salud, Defensa, Interior, entre otros) que tienen incidencia en la toma de decisiones respecto al manejo de la pandemia. Y, en segundo lugar, debido a la reducida coherencia normativa del SNCTI con los demás sectores, lo cual se ha traducido en un bajo nivel de respuestas proactivas de la CTI a los problemas nacionales. Todo esto, por consecuencia, genera barreras para que la evidencia científica sea parte del ciclo de políticas mediante un proceso de asesoramiento.
En síntesis, es posible constatar que el propósito de contribuir al ciclo de políticas mediante el asesoramiento científico que hace uso de la mejor evidencia científica disponible y coherente con el contexto socioeconómico y cultural en Chile, se encuentra en una encrucijada. Ya que, para lograr tal propósito, es necesario que se resuelvan una serie de problemas, entre los que se encuentran aquellos descritos en este documento. Resolver estos problemas permitirá, en primer lugar, gestar relaciones eficientes en cuanto a la comprensión de la evidencia científica para el diseño de políticas. En segundo lugar, posibilitará la generación de consensos entre las distintas visiones de futuro del país basadas en el conocimiento científico disponible. Y, finalmente, contribuirá a que el quehacer científico pueda ser apropiado de mejor forma por la ciudadanía y, así mismo, incorporado de forma eficaz en las políticas públicas que buscan el Desarrollo sustentable y al bienestar social.